A constitucionalidade da inclusão da APP no cômputo da Reserva Legal: o que diz a Constituição, o Código Florestal e o STF

A inclusão da Área de Preservação Permanente (APP) no cômputo da Reserva Legal (RL) é um dos temas mais relevantes e, ao mesmo tempo, mais mal compreendidos no Direito Ambiental brasileiro. A discussão ganhou força com a edição do Código Florestal (Lei nº 12.651/2012), que passou a prever expressamente essa possibilidade, mas ainda hoje muitos proprietários, consultorias e até órgãos ambientais tratam o assunto como se fosse uma “dispensa” da Reserva Legal. Na verdade, o que a legislação estabelece é uma forma de compatibilização entre instrumentos ambientais distintos, com objetivos próprios, desde que respeitadas condições legais. Por isso, a pergunta central não é apenas se é possível somar APP e Reserva Legal, mas se essa regra é compatível com a Constituição Federal — e a resposta, atualmente, é positiva.

Para compreender corretamente a constitucionalidade dessa inclusão, é essencial diferenciar APP e Reserva Legal. A APP é uma área protegida por sua função ecológica específica, associada a elementos sensíveis do território, como margens de rios, nascentes, encostas íngremes, topos de morro, restingas, manguezais e veredas. Sua finalidade está ligada à proteção dos recursos hídricos, estabilidade geológica, controle de erosão, prevenção de assoreamento, manutenção da biodiversidade e segurança ambiental e climática. Já a Reserva Legal é um percentual mínimo do imóvel rural destinado à conservação e uso sustentável, buscando manter o estoque de vegetação nativa, garantir conectividade ecológica, preservar fauna e flora, proteger o solo e assegurar serviços ecossistêmicos. Embora diferentes, são instrumentos complementares, e o Código Florestal passou a permitir que, em determinadas situações, a APP possa ser considerada no cálculo da RL.

Essa possibilidade está prevista no art. 15 da Lei nº 12.651/2012. Em síntese, o dispositivo autoriza o cômputo da APP no percentual de Reserva Legal quando a área estiver conservada ou em processo de recuperação, quando isso não implicar conversão de novas áreas para uso alternativo do solo e quando o imóvel estiver inscrito no Cadastro Ambiental Rural (CAR), respeitando-se os percentuais mínimos exigidos pela legislação. O ponto mais importante é que a regra não elimina nem a APP nem a Reserva Legal: ambas continuam sendo obrigações ambientais distintas. O que muda é a forma de contabilização, evitando sobreposição excessiva em propriedades que possuem grande extensão de APP.

Do ponto de vista constitucional, os principais questionamentos surgiram a partir do argumento de que essa inclusão poderia reduzir o patamar de proteção ambiental, violando o art. 225 da Constituição Federal, que assegura a todos o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público o dever de defendê-lo e preservá-lo. Também se invocou o princípio da vedação ao retrocesso ambiental, sustentando-se que permitir a soma entre APP e Reserva Legal poderia representar uma flexibilização indevida e uma diminuição do nível de proteção anteriormente existente. Essa discussão chegou ao Supremo Tribunal Federal, no julgamento das ações que questionaram diversos dispositivos do Código Florestal.

O STF enfrentou diretamente a matéria e consolidou entendimento no sentido de que o mecanismo previsto no Código Florestal é constitucional. Essa posição foi firmada no julgamento conjunto das ADIs 4901, 4902, 4903 e 4937, além da ADC 42. O Supremo reconheceu que a Constituição não impõe um único modelo de proteção ambiental e que o legislador pode definir instrumentos e políticas públicas ambientais, desde que preserve um núcleo mínimo de proteção e observe critérios de razoabilidade, proporcionalidade e adequação. Assim, o Tribunal considerou que permitir o cômputo não extingue a APP, não extingue a Reserva Legal e não autoriza supressões automáticas. Trata-se, na visão do STF, de um mecanismo de organização e racionalidade do regime jurídico, que mantém obrigações ambientais e pode contribuir para a regularização.

A compatibilidade com a Constituição se fortalece ainda mais quando se observa que a proteção ambiental, no texto constitucional, não está isolada. O art. 170, inciso VI, estabelece que a ordem econômica deve observar a defesa do meio ambiente, indicando que a legislação pode buscar equilíbrio entre proteção ambiental, atividade econômica e função social da propriedade. Nesse sentido, o cômputo da APP na Reserva Legal é um instrumento que busca conciliar conservação ambiental e viabilidade territorial do imóvel rural, sem afastar a proteção, mas reorganizando sua incidência para evitar exigências desproporcionais em determinadas situações.

Do ponto de vista prático, essa regra pode inclusive gerar efeitos positivos quando aplicada corretamente. Em muitos casos, a sobreposição obrigatória entre APP e RL poderia incentivar supressões em áreas fora da APP para “criar” Reserva Legal formal, sem ganhos ambientais relevantes. Ao permitir o cômputo, a lei pode estimular a conservação e recuperação efetiva das APPs, reforçar a regularização via CAR e PRA e promover segurança jurídica no licenciamento e na gestão territorial. Contudo, é essencial destacar que essa inclusão não é automática nem irrestrita. Ela depende de condições legais e, na prática, também depende da análise do órgão ambiental, da validação do CAR e de critérios aplicáveis no âmbito estadual, sobretudo no processo de regularização ambiental.

Portanto, a inclusão da APP no cômputo da Reserva Legal, prevista no art. 15 do Código Florestal, é constitucional e encontra respaldo tanto na Constituição Federal quanto na interpretação consolidada pelo Supremo Tribunal Federal. Não se trata de dispensa de Reserva Legal, mas de um mecanismo de compatibilização entre instrumentos ambientais distintos, que preserva obrigações e pode contribuir para a efetividade da proteção ambiental e para a segurança jurídica no meio rural. O verdadeiro desafio não está na constitucionalidade, mas na aplicação técnica correta, com critérios, motivação e respeito ao devido processo administrativo ambiental.

Dra. Gabriela Almeida

Presidente do Grupo GA Ambiental.